*INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE BELLAS ARTES Y BIENES CULTURALES (4)

En el capítulo IV, el Informe del Tribunal de Cuentas describe, con la minucia y ponderación que le caracteriza, cómo los responsables de Bellas Artes y Bienes Culturales se pasan por el arco del triunfo las normas contables, el control, y la gestión de los fondos públicos.
La conclusión mejor intencionada es que los responsables del Ministerio de Cultura, de la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales, y los gobiernos que los amparan, son una panda de ineptos, inconscientes, y temerarios, a los que ninguna empresa sensata les permitiría administrar ni los fondos destinados a los sellos de correos. La conclusión del Tribunal de Cuentas es digna de inscribirse en la lápida que cubre la tumba donde yace nuestra ingenuidad.

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IV. ANÁLISIS DE LA GESTIÓN DE TESORERÍA
4.1.- La estructura y funcionamiento de las Cajas pagadoras utilizadas en el ejercicio 2004 por laDGBAyBC para la gestión de los anticipos de Caja fija y pagos librados “a justificar”, se contempla en la Orden del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte de 16 de marzo de 2004, anterior a la creación del Ministerio de Cultura por Real Decreto 553/2004, de 17 de abril. Hace referencia, por tanto, dicha norma a la estructura del anterior Departamento ministerial, no elaborándose una norma específica para el Ministerio de Cultura hasta el ejercicio siguiente. Por Resolución de la Ministra de Educación, Cultura y Deporte de 28 de enero de 2004 se determinaron los importes de los anticipos correspondientes a cada una de las Cajas pagadoras y se autorizaron los gastos máximos a realizar en 2004. Esta Resolución se modificó varias veces a lo largo del ejercicio. De las Cajas pagadoras que se relacionan en dicha Orden, las utilizadas en la gestión realizada por la DGBAyBC son: la Caja Pagadora de la Secretaría de Estado de Cultura, adscrita a la Oficialía Mayor, y las Cajas Pagadoras de los museos, adscritas a los respectivos Directores. La primera de dichas cajas pasó a denominarse Caja Pagadora Central en la Resolución de la Ministra de Cultura de 3 de febrero de 2005 por la que se regula el sistema de anticipos de Caja fija para 2005.

Caja Pagadora Central

4.2.-. La Caja Pagadora de la Secretaría de Estado de Cultura (Caja Pagadora Central, desde 2005), presta servicio a todas las unidades del Ministerio de Cultura, entre ellas la DGBAyBC. Tiene abiertas dos cuentas bancarias para la gestión de los pagos de anticipos de Caja fija y pagos “a justificar”: una en el Banco de España, en la que se reciben los fondos procedentes del Tesoro Público, y otra en el Banco Urquijo, que se nutre de transferencias de fondos desde la cuenta del Banco de España. Además, existe una caja de efectivo y otra cuenta en el Banco de España para pagos en firme.

4.3.- La cuenta del Banco de España para anticipos de Caja fija y pagos “a justificar” dispone de la pertinente autorización, así como de los nombramientos de las personas autorizadas para disponer de los fondos (de forma mancomunada), salvo de una de las personas autorizadas durante parte del ejercicio 2004, cuya baja se comunicó al Banco de España en septiembre de dicho año. Por lo que se refiere a la cuenta en el Banco Urquijo, dispone también de la oportuna autorización, si bien no se ha aportado la relación de personas autorizadas para disponer de los fondos de dicha cuenta en el ejercicio 2004 (se requieren también dos firmas mancomunadas). En el ejercicio 2004, el Banco Urquijo abonó 1.639,79 euros en concepto de intereses producidos por la cuenta corriente, habiéndose comprobado el ingreso en el Tesoro de dicha cantidad, aunque no existe constancia de que se lleve a cabo por la DGBAyBC ningún tipo de comprobación relativa a las liquidaciones de intereses practicadas.

4.4.- Para el control de las operaciones, la Caja pagadora lleva un libro-registro para cada banco y otro para la caja de efectivo, así como un registro general de libramientos y las fichas generales de anticipos de Caja fija y de pagos “a justificar”, además de los registros auxiliares. Los estados de situación de Tesorería fueron elaborados trimestralmente en los plazos establecidos y remitidos a la Unidad Central de Caja. Se adjuntan en todos los casos los certificados bancarios, arqueos, y, en su caso, las conciliaciones practicadas. Los arqueos de caja coinciden con el importe que figura como saldo en el libro de Caja. Sin embargo, este importe no es real, puesto que no corresponde únicamente a las existencias en efectivo, sino que incluye cantidades abonadas en concepto de anticipos y pendientes de liquidar. El libro y los estados no recogen, por tanto, el total de los pagos efectuados, ya que los realizados no se registran hasta que los perceptores presentan la liquidación y devuelven, en su caso, el sobrante. Los arqueos trimestrales cuadran con el libro de Caja, porque incluyen tanto las existencias en efectivo como los anticipos pendientes de liquidar, de los que se acompaña una relación. Efectuado un arqueo por el Tribunal, el importe en billetes y monedas existente en la caja fuerte ascendía a 10.359,13 euros, mientras que el saldo que figuraba en el libro de caja era de 50.141,37 euros, correspondiendo el resto a anticipos pendientes de liquidar (por lo general, para dietas). Otros 5.198,26 euros existentes en la caja fuerte correspondían a devoluciones de sobrantes de anticipos para viajes de los que no se había presentado aún la liquidación.

4.5.- Según se desprende de los estados de situación de Tesorería correspondientes a 2004, las existencias en efectivo en la Caja pagadora de la Secretaría de Estado de Cultura superaron habitualmente el límite máximo de 1.200,00 euros establecido por la Orden de 16 de marzo de 2004, llegando a alcanzar en el 4º trimestre 35.810,54 euros. Para el ejercicio 2005 el límite máximo se elevó hasta 10.000,00 euros.

4.6.- Para la gestión de los anticipos de Caja fija por la Caja Pagadora Central, se reciben del Tesoro los fondos pertinentes en la cuenta del Banco de España, transfiriéndose los mismos seguidamente a la cuenta del Banco Urquijo. Desde esta cuenta se realizan algunos pagos y se traspasan fondos a la caja de efectivo para otros pagos por este sistema. El pago en efectivo es el procedimiento habitual para las indemnizaciones por razón del servicio y otros de menor cuantía. El importe máximo de los gastos autorizados para su tramitación por el sistema de anticipos de Caja fija, en los programas gestionados por la DGBAyBC, durante el ejercicio 2004, figura en el cuadro siguiente. Los pagos realizados no superaron dichos límites. Respecto de las cuentas justificativas, se examinan en el punto 4.12, junto con las de las Cajas Pagadoras de los museos.

4.7.- Por el procedimiento de pagos “a justificar”, la Caja Pagadora Central tramitó en 2004 únicamente dos expedientes, por importe conjunto de 135.811,82 euros. Se ha examinado la cuenta correspondiente a uno de dichos expedientes, por importe de 90.151,82 euros. No se han observado irregularidades en la tramitación del expediente, cuyo objeto es la adquisición directa de una cuota indivisa del 26,85% de una finca de 18 Has., que comprende el ala Este del Monasterio de San Pedro de Arlanza, en Hortigüela (Burgos), ni en la formación de la cuenta justificativa, si bien en su aprobación se superó el plazo máximo establecido en el artículo 79 del TRLGP.

Cajas pagadoras de los museos Arqueológico Nacional, del Traje y Nacional de Altamira

4.8.- En el ejercicio 2004, existían Cajas pagadoras en los siguientes museos estatales, adscritas a los respectivos Directores: Nacional de Altamira, Arqueológico Nacional, del Traje, Nacional de Arqueología Marítima, Nacional de Arte Romano, Nacional de Escultura (que atiende también al Museo Casa de Cervantes) y Sefardí (que atiende también al Museo del Greco). El límite máximo de efectivo que se autoriza en dichas Cajas para el pago de necesidades imprevistas y gastos de menor cuantía estaba fijado para 2004 en 180,00 euros. Ninguna de dichas cajas disponía de normas internas o manuales de procedimientos de gestión. El siguiente cuadro recoge el importe de gastos máximos autorizados para ser tramitados mediante anticipos de Caja fija en cada uno de los museos. Con objeto de comprobar el funcionamiento de las tesorerías de los museos, se fiscalizaron in situ las de los museos Arqueológico Nacional, del Traje y Nacional de Altamira, con los resultados más significativos que seguidamente se expresan.

4.9.-.Museo Arqueológico Nacional:
a) Dispone de tres cuentas bancarias: una en el Banco de España para anticipos de Caja fija, otra en el BBVA de recaudación por venta de publicaciones y otra en el BSCH de recaudación por venta de entradas. La cuenta del BBVA (abierta en 1981) no se encontraba autorizada, cancelándose en 2006 e ingresando en el Tesoro su saldo. Ha generado gastos bancarios aunque de poca cuantía.
La cuenta del BSCH, autorizada como restringida de recaudación, no funciona conforme al régimen establecido para dichas cuentas, ya que en lugar de traspasar quincenalmente los saldos al Tesoro, se emiten cheques que los responsables del museo se encargan de ingresar en la cuenta del Tesoro. En 2004, los ingresos ascendieron a 149.806,61 euros por venta de entradas, 11.350,97 euros por venta de fotografías y 2.447,58 euros por venta de fotocopias. En el caso de las ventas de fotografías, se aprecian dos deficiencias: las facturas emitidas no incluyen el IVA y los gastos bancarios por transferencias desde el extranjero no se repercuten a los compradores.
b) Por lo que se refiere a las cajas de efectivo, existen tres: una general para pagos y dos para ingresos de taquillas (turnos de mañana y tarde), éstas no autorizadas. Los libros se llevan de forma manual en la primera y no constan en las otras dos. De las comprobaciones practicadas sobre las tres cajas cabe destacar:
b.1) En la Caja para pagos, a lo largo de 2004 se superó frecuentemente el saldo máximo de efectivo autorizado para la misma. En el arqueo de esta Caja efectuado por el Tribunal se observó, además del saldo coincidente con los libros, un sobre con 165,00 euros recaudados por la venta de fotocopias, recaudación que no es objeto de registro alguno.
b.2) En las cajas para ingresos de taquilla, cabe destacar principalmente las insuficientes medidas de seguridad implantadas. El efectivo se custodia en dos cajas fuertes (una por cada turno) situadas en la pared anexa a la taquilla, que consiste en un simple mostrador al que tienen acceso directo los visitantes del museo. La recaudación del turno de mañana se ingresa en el BSCH dos veces al mes por el propio personal de taquilla, mientras que la del turno de tarde se ingresa una vez al mes.

4.10.- Museo del Traje:
a) Dispone de una cuenta en el Banco de España para anticipos de Caja fija, una cuenta restringida de ingresos en Caja Madrid y dos cajas de efectivo. El funcionamiento de la cuenta restringida no se ajusta a las condiciones establecidas para este tipo de cuentas, ya que en lugar de transferir directamente los ingresos a la cuenta del Tesoro en el Banco de España, se emiten cheques bancarios (si bien con la misma periodicidad quincenal establecida) que el personal del museo ingresa en la cuenta del Tesoro. Por otra parte, se recogen en dicha cuenta no sólo los ingresos previstos y autorizados (ingresos generados por venta de entradas y otros conceptos) sino también ingresos en concepto de IRPF retenido a los colaboradores del museo.
b) No se ha facilitado el nombramiento de la Cajera pagadora, aportando en su lugar la toma de posesión de dicha funcionaria en marzo de 1996 para el puesto “Cajero pagador archivos y museos” del antiguo Museo del Pueblo Español.
c) En la Caja para pagos se llevan manualmente los libros registro de anticipos de Caja fija y los libros de caja de efectivo y de bancos. El libro de caja de efectivo no sirve a su cometido, puesto que no registra las entradas y salidas de efectivo en la fecha en que se producen sino en la fecha de los justificantes de los gastos correspondientes. Esta es la causa por la que aparecen en ocasiones saldos de caja negativos. Se ha observado que en 2004 se superó frecuentemente el saldo máximo de efectivo autorizado para la caja (180,00 euros); de hecho las reposiciones de fondos más habituales son de 600,00 y 900,00 euros. También en el libro del Banco de España se producen faltas de concordancias en las fechas al no anotarse las operaciones con la fecha real de las entradas y salidas de fondos. Por otra parte, el libro de Caja Madrid no registra todas las operaciones realizadas; se ha observado que se omiten sistemáticamente los ingresos de las retenciones por IRPF y las correspondientes salidas.
d) En el arqueo realizado por el Tribunal el día 1 de febrero de 2007 no se pudo conciliar el efectivo existente en Caja con el saldo según el libro, por las deficiencias antes señaladas en cuanto a las fechas de registro de las operaciones y porque el libro no estaba actualizado (el último apunte realizado tenía fecha de 17 de enero). Las existencias en Caja eran de 722,76 euros para el pago de anticipos, además de un sobre con 337,00 euros correspondiente a la recaudación por la venta de miniguías del museo, desde el 1 de mayo de 2006 al 28 de enero de 2007, y otros dos sobres con 151,60 euros y 41,06 euros, correspondientes a venta de fotocopias y fotografías. En la fecha del arqueo no había en Caja dinero procedente de la venta de entradas.
e) Existe otra caja de efectivo, en la oficina de seguridad. En dicha caja se guardan diariamente dos sobres correspondientes a la recaudación por venta de entradas y miniguías en los turnos de taquilla de mañana y de tarde. En el momento del arqueo señalado, figuraban en dicha caja los sobres correspondientes a los días 30 y 31 de enero y 1 de febrero de 2007, cerrados y firmados por los taquilleros de los respectivos turnos. Se abrió uno de ellos, coincidiendo su saldo (61,50 euros) con el importe de la recaudación que figuraba en el parte de facturación del turno y día correspondiente. Esta caja no cuenta con la autorización correspondiente y tampoco se llevan los registros contables de caja establecidos en la Resolución de la IGAE de 23 de diciembre de 1987. Existe únicamente un libro, denominado de Actas, en el que los taquilleros y la Cajera pagadora firman, respectivamente, las entregas y los recibís de las cantidades correspondientes a un determinado período. En el ejercicio 2004 las entregas eran semanales y a partir del segundo semestre de 2005 pasaron a ser quincenales. Durante los ejercicios 2004 y 2005 únicamente se anotaban en el libro las entradas de fondos, pero no las salidas.
f) Durante los ejercicios 2004 y 2005, no figuran en los estados trimestrales de situación de Tesorería la cuenta restringida de Caja Madrid ni las cantidades en efectivo de la caja no autorizada. La cuenta restringida aparece por primera vez en el estado correspondiente al primer trimestre de 2006.

4.11.- Museo Nacional de Altamira:
a) Dispone de dos cuentas bancarias: una en el Banco de España para pagos y otra en el BSCH restringida de recaudación por venta de entradas, de la que no consta contrato ni autorización de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, aunque sí informe favorable de este Centro Directivo para su adjudicación. Por otra parte, en la información facilitada por la DGBAyBC al Tribunal figura otra cuenta en el BSCH a nombre de este museo, de la que no tienen conocimiento los responsables de dicho museo.
b) En cuanto a la caja de efectivo para pagos, se supera continuamente el saldo máximo autorizado para la misma (180,00 euros), habiéndose llegado a superar repetidamente los 1.000,00 euros en caja.
c) El museo cuenta con otras tres cajas de efectivo para la recaudación, dos para la taquilla (una para el turno de manaña y otra para el turno de tarde) y otra general, que recibe periódicamente el efectivo de las taquillas para su ingreso en el BSCH. Ninguna de estas cajas cuenta con la preceptiva autorización. Efectuado un arqueo de caja por el Tribunal, se observó una diferencia de 125,58 euros sobre el saldo de 2.096,78 euros que figuraban en los libros, diferencia que corresponde al incorrecto registro de una deuda de 148,80 euros por venta aplazada de entradas (ver el punto 5.11 c), compensada en parte por sobrantes de los recuentos de las cajas de taquilla (al parecer, entradas gratuitas cobradas).
d) En cuanto a las obligaciones formales y libros-registro, no se apreció por el Tribunal ninguna deficiencia significativa, salvo algunos errores formales en los estados de situación de Tesorería (fechas, columnas, etc.).

Cuentas justificativas de los anticipos de Caja fija

4.12.- Se han examinado 13 cuentas justificativas de anticipos de Caja fija correspondientes a todas las Cajas pagadoras de la DGBAyBC, con excepción de la correspondiente al Museo del Traje, ninguna de cuyas cuentas de 2004 había sido aprobada ni fiscalizada a la fecha de realización de los trabajos de campo. De la Caja Central, las cuentas examinadas están fechadas en febrero y en mayo de 2004, por importe total de 536.784,19 euros. Las cuentas de los museos examinadas están fechadas en noviembre y diciembre de 2004, por un importe conjunto de 257.282,35 euros. Los resultados obtenidos han sido:
a) Las cuentas correspondientes a la Caja Pagadora Central y al Museo Arqueológico Nacional de Madrid no han sido intervenidas hasta finales del ejercicio 2006, dando lugar a retrasos en su aprobación superiores a los dos años, en algunos casos.
b) En todos los casos examinados la reposición de los fondos es anterior a la aprobación de las cuentas, lo que contraviene lo establecido en el artículo 7 del Real Decreto 725/1989, de 16 de junio, sobre anticipos de Caja fija, y en la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 26 de julio de 1989 por la que se dictan normas de desarrollo. En ambas normas generales se establece que, una vez rendidas y aprobadas las cuentas justificativas, se tramitará la oportuna reposición de fondos. Por el contrario, en la Orden del MECD de 16 de marzo de 2004 se establece un procedimiento de reposición de fondos distinto, independiente de la aprobación de las cuentas justificativas, dando lugar, según se ha observado en la muestra examinada por el Tribunal, a un importante desfase (superior a dos años en algunos casos) en la aprobación de la correspondiente cuenta justificativa respecto de la aprobación del documento contable de reposición de fondos, perjudicando gravemente el sistema de control de estos fondos públicos establecido en el Real Decreto citado, amén de incurrir la mencionada Orden del MECD (en lo que se refiere a este procedimiento de reposición de fondos) en el supuesto de invalidez contemplado en el artículo 51.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAPyPAC)*.

* Según se ha observado por el Tribunal en otras fiscalizaciones, este procedimiento es el seguido mayoritariamente por los Centros gestores, y ha sido propiciado por la Circular 3/1996 de la Intervención de la Administración General del Estado que, a juicio del Tribunal, interpreta de modo inadecuado y excediendo su ámbito y competencias, el artículo 25 del Real Decreto 2188/1995, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por dicho Centro Directivo. En este sentido, la Circular 3/1996 de la IGAE carece del necesario rango jerárquico normativo para modificar el procedimiento establecido en el Real Decreto 725/1989 y en la Orden del MEH de 1989, por lo que, en lo que se refiere a este ámbito, incurre igualmente en el supuesto de invalidez contemplado en el artículo 51.2 de la LRJAPyPAC. Es de notar que, pese a que el Real Decreto 2188/1995 pretende sin duda reforzar el control sobre las cuentas justificativas, la situación real observada con posterioridad es justamente la contraria. Anteriormente, la reposición de fondos se efectuaba tras la revisión y aprobación de la cuenta justificativa por un órgano superior jerárquico del Cajero pagador, aunque el posterior informe de intervención sufriera una importante demora. La intención del Real Decreto 2188/1995 parece clara: adelantar el informe de intervención al momento anterior a la aprobación de la cuenta, de forma que este acto cuente con mayores garantías, superando además las demoras en el control. El procedimiento de reposición de fondos, por su parte, no sufre ningún cambio, como es lógico teniendo en cuenta la competencia específica de la citada norma (únicamente el control y no el procedimiento en general). La Circular 3/1996, sin embargo, propiciando una interpretación claramente errónea y forzada del Real Decreto, excediendo su ámbito competencial, lo que hace es separar sin fundamento alguno la reposición de fondos del acto de aprobación de la cuenta justificativa, trasladando este acto de aprobación al momento futuro en el que se produzca el informe de intervención, sea dicho momento futuro todo lo dilatado en el tiempo que sea. Se producen después de dicha Circular, por lo tanto, las mismas demoras que anteriormente en la intervención de las cuentas justificativas (superiores a dos años se han observado en esta fiscalización), con la diferencia de que con el sistema anterior las cuentas habrían sido revisadas y aprobadas por un superior jerárquico de los cajeros pagadores antes de la reposición de fondos, mientras que ahora se libran sucesivas reposiciones de fondos a lo largo de mucho tiempo sin que se haya producido revisión ni aprobación alguna de las cuentas justificativas, con el evidente riesgo para la integridad de los fondos confiados a los Cajeros pagadores derivado de esta falta absoluta de control.

c) No hay constancia de la aprobación de la cuenta del mes de noviembre del Museo de Arqueología Marítima de Cartagena, ya que no figura el impreso con las firmas correspondientes.
d) En la cuenta rendida el mes de mayo por la Caja Pagadora Central no consta el informe adjunto de la Intervención que se menciona en la carátula, en la que tampoco se indica si es favorable o desfavorable.
e) No constan los documentos contables para la reposición de los fondos (certificado de retención de crédito y ADOK) en ninguna de las cuentas examinadas, con la excepción de las rendidas por la Caja pagadora de los museos de El Greco y Sefardí de Toledo, en las que figuran los ADOK aunque sin la firma del interventor.
f) En las cuentas de la Caja Pagadora Central figuran varios justificantes correspondientes a gastos realizados o facturados en el ejercicio 2003, por importe conjunto de 16.032,28 euros.
g) En todas las cuentas, excepto en las rendidas por la Caja pagadora del Museo Arqueológico Nacional, se omiten habitualmente las memorias o propuestas justificativas de los gastos.
h) En las cuentas de la Caja Pagadora Central se omiten en varios casos las copias de los talones mediante los que se han realizado los pagos correspondientes.
i) En las cuentas de la Caja Pagadora Central y del Museo Nacional de Escultura de Valladolid se aprecian algunas omisiones de facturas o bien defectos en las aportadas (carecer de número, no especificar el objeto, etc.). En la primera de dichas cajas, las cuentas contienen además varias liquidaciones de honorarios no firmadas.
j) En el Museo Nacional de Altamira se examinó también el resto de las cuentas rendidas en el ejercicio, observándose que en varios casos se había fraccionado el gasto, abonándose a un mismo acreedor facturas mensuales que, en conjunto, superan el límite establecido en el artículo 2 del Real Decreto 725/1989, de 16 de junio.

Capítulos anteriores:
*INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE BELLAS ARTES Y BIENES CULTURALES (1)
*INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE BELLAS ARTES Y BIENES CULTURALES (2)
*INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE BELLAS ARTES Y BIENES CULTURALES (3)

Dibujo de Arthur Rackman

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qué morro tienen